旅游法正式實施將滿1年 目標(biāo)治理門票經(jīng)濟(jì)等頑疾
編者按 旅游法自2013年10月1日起正式實施將滿1年。作為本屆全國人大常委會通過的第一部法律，旅游法的出臺開啟了依法興旅、依法治旅的旅游業(yè)發(fā)展新階段。
日前，圍繞規(guī)范旅游市場秩序、健全旅游管理體制機(jī)制、保護(hù)旅游者合法權(quán)益、完善旅游公共服務(wù)等重點內(nèi)容，特別是“零負(fù)團(tuán)費”、強(qiáng)迫消費、違規(guī)“一日游”等問題治理情況，全國人大常委會執(zhí)法檢查組在陜西省開展旅游法執(zhí)法檢查?！督?jīng)濟(jì)日報》記者跟隨采訪。
9月19日至21日，中國西安絲綢之路國際旅游博覽會在陜西省西安市曲江國際會展中心舉辦。作為絲路的起點，陜西省旅游業(yè)迎來了發(fā)展新機(jī)遇。
然而，陜西省旅游業(yè)快速發(fā)展的同時，旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、旅游投訴受理機(jī)制、旅游市場監(jiān)督管理機(jī)制有待加強(qiáng)，旅游公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，區(qū)域內(nèi)旅游發(fā)展不平衡。從旅游大省向旅游強(qiáng)省邁進(jìn)，陜西省旅游業(yè)發(fā)展需要法律保駕護(hù)航。
協(xié)同整頓鏟“三黑”
旅游法明確規(guī)定，旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當(dāng)利益。自法律實施以來，旅游市場中的購物和自費項目曾一度遭“封殺”。對此，西安國秀餐飲管理有限公司總經(jīng)理翟國新感慨地說：“沒有購物點，旅行團(tuán)來我這就餐都準(zhǔn)時了?！?/font>
可是，隨著全國旅游旺季的到來，誘導(dǎo)消費、非法一日游等亂象“變身”重現(xiàn)市場，如西安19人泰國游拒絕強(qiáng)制消費被扔郊外等。“黑車”、“黑導(dǎo)”、“黑社”等非法經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)的現(xiàn)象仍較突出。
據(jù)了解，游客投訴比較集中的西安“一日游”秩序混亂的原因之一，就是“黑車”、“黑導(dǎo)”、“黑社”的存在。
“我們建立了全省整頓規(guī)范旅游市場秩序聯(lián)席會議制度，省旅游局、省公安廳、省工商局等11個部門為成員單位，共同建立了旅游投訴統(tǒng)一受理機(jī)制。”陜西省旅游局局長楊忠武說。去年以來，陜西省旅游行政管理部門檢查、會同相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法檢查共635次，查處各類違規(guī)案件48起。
按照旅游法的要求，為完善旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，西安市還將旅游管理體制機(jī)制改革納入該市《關(guān)于全面深化城市管理和社會治理改革的若干意見》?！敖衲曛攸c在市、區(qū)(縣)兩級建立旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制和旅游投訴統(tǒng)一受理機(jī)制?！蔽靼彩懈笔虚L吳義勤說。
旅游法還規(guī)定，旅游經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)誠信經(jīng)營。對此，陜西省部分地區(qū)通過加強(qiáng)旅游誠信體系建設(shè)，促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展。如寶雞市在全市旅游飯店和市區(qū)車站持續(xù)播放旅游公益廣告，還開展了爭創(chuàng)“優(yōu)質(zhì)服務(wù)單位”、“優(yōu)質(zhì)服務(wù)明星”和“游客滿意單位”活動；西安市在全行業(yè)推行“旅游企業(yè)信用榜”公示制度，對旅游經(jīng)營單位進(jìn)行誠信考核、行風(fēng)評議及考評督察。
建章立制“管”導(dǎo)游
“目前，導(dǎo)游管理體系較為復(fù)雜，就連我們導(dǎo)游自己都不易分辨?！蔽靼彩袑?dǎo)游服務(wù)中心導(dǎo)游張曉濤說，陜西省旅游局的導(dǎo)游中心對外稱“省導(dǎo)服”，西安市有西安導(dǎo)游管理中心，西安市臨潼區(qū)還有臨潼導(dǎo)游管理中心。這三級導(dǎo)游服務(wù)中心均有管理權(quán)限，但尺度各不相同，從而使得導(dǎo)游管理較為混亂，甚至存在只收費不管理的現(xiàn)象。
長期以來，由于管理處于半松散狀態(tài)，導(dǎo)游往往缺乏歸屬感。更為重要的是，現(xiàn)實中許多導(dǎo)游沒有“三金”保障，缺乏基本的福利保障。不少導(dǎo)游的收入來源主要是帶團(tuán)補(bǔ)貼，旅游淡季收入少，從而導(dǎo)致旅游收入十分不穩(wěn)定。這種生存狀態(tài)直接影響到了導(dǎo)游的服務(wù)質(zhì)量與自我發(fā)展。
對此，旅游法明確規(guī)定，旅行社應(yīng)當(dāng)與其聘用的導(dǎo)游依法訂立勞動合同，支付勞動報酬，繳納社會保險費用。這就為改變松散的導(dǎo)游管理模式，進(jìn)一步完善導(dǎo)游的薪酬、社會保險制度等提供了法律依據(jù)。
“現(xiàn)在我已跟旅行社簽訂了勞動合同，旅行社還為導(dǎo)游繳納保險金等?！蔽靼部递x旅行社導(dǎo)游趙林枝說，按照以前的做法，組團(tuán)社一般都把勞動合同與勞務(wù)合同不加區(qū)別、混同使用。有的旅行社把勞動合同當(dāng)做勞務(wù)合同，只用人，不繳納社保金；有的旅行社把勞務(wù)合同視為勞動合同，簽了合同，形同虛設(shè)。
在嚴(yán)格導(dǎo)游管理方面，旅游法還規(guī)定，取得導(dǎo)游證，具有相應(yīng)的學(xué)歷、語言能力和旅游從業(yè)經(jīng)歷，并與旅行社訂立勞動合同的人員，可以申請取得領(lǐng)隊證。在旅游法頒布后不久，陜西省旅游局監(jiān)督管理處對全省持有領(lǐng)隊證的3000余名領(lǐng)隊做了一個統(tǒng)計調(diào)查，結(jié)果顯示有240多名領(lǐng)隊沒有導(dǎo)游證。
化解“門票經(jīng)濟(jì)”依賴癥
“門票經(jīng)濟(jì)”不利于旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，其原因之一是沒有形成完整的旅游產(chǎn)業(yè)鏈，旅游綜合帶動效益不能得到充分發(fā)揮。
旅游法的頒布實施，是政府將“門票經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型為“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”的信號，有利于轉(zhuǎn)變旅游業(yè)發(fā)展方式、調(diào)整旅游產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)?？墒?，如何才能形成產(chǎn)權(quán)安排清晰、責(zé)任歸屬合理的景區(qū)門票價格機(jī)制，還需要進(jìn)一步探索。
在這方面，旅游法作出了明確規(guī)定，如利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導(dǎo)價，嚴(yán)格控制價格上漲。利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，不得通過增加另行收費項目等方式變相漲價；另行收費項目已收回投資成本的，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)降低價格或者取消收費。公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，除重點文物保護(hù)單位和珍貴文物收藏單位外，應(yīng)當(dāng)逐步免費開放。
在陜西省旅游業(yè)發(fā)展中，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與市場需求不協(xié)調(diào)，同質(zhì)化現(xiàn)象突出，尤其是門票收入占比過高。陜西旅游研究院的一份調(diào)研報告顯示，陜西景區(qū)對門票收入的依賴程度總體較高，如關(guān)中民俗藝術(shù)博物院、世界八大奇跡博物館、秦始皇帝陵博物館、西安城墻、法門寺等景區(qū)門票收入分別占景區(qū)總收入的90%、85%、90%、90%、75%。
“我們對門票實行分類定價。由價格主管部門按照財政撥款比例，區(qū)別制定公益性景區(qū)和準(zhǔn)公益性景區(qū)門票價格。其他非公益性景區(qū)一律放開實行市場調(diào)節(jié)價，門票價格由經(jīng)營者自主制定?！标兾魇“l(fā)改委副主任劉強(qiáng)說。(經(jīng)濟(jì)日報記者 李萬祥)
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