制度之弊
究竟是什么妨礙了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)呢？正如國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松所指出的，城鄉(xiāng)二元分割格局是我國土地制度的核心癥結(jié)，也是一系列問題的根源。他將我國現(xiàn)行土地制度核心內(nèi)容概括為三個(gè)關(guān)鍵詞：二元分割、政府壟斷、非市場化配置。
當(dāng)前，城市土地和農(nóng)村土地采取不同所有制。城市土地屬于國有，地方政府享有城市建設(shè)用地的處置權(quán)、出讓權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)村土地則是農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶擁有土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時(shí)，農(nóng)民的土地權(quán)利在獲得原用途的若干倍數(shù)補(bǔ)償后即告喪失。
據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2013年初發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年底中國農(nóng)村全年農(nóng)村居民人均純收入為7917元，而“財(cái)產(chǎn)性收入”和“轉(zhuǎn)移性收入”在農(nóng)村居民收入中占比不足8%，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民水平。
中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長、清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院首席專家、博導(dǎo)劉奇在接受半月談?dòng)浾邔ＴL時(shí)表示，農(nóng)村集體土地和城市國有土地都是公有制性質(zhì)，但二者處于不平等的地位，國有土地享有比集體土地更多的權(quán)利，城鄉(xiāng)土地市場被人為隔離，由此形成國有土地市場和集體土地市場兩套市場體系。
劉奇告訴半月談?dòng)浾?，國有土地與集體土地的最大的權(quán)利差異表現(xiàn)在使用權(quán)上，集體土地想進(jìn)入市場必須通過國家的征用方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾?，再由政府劃撥、出讓及招拍掛給用地單位。這樣一來，城市土地市場供給由地方政府通過征收農(nóng)地形成獨(dú)家壟斷。
政府壟斷土地市場，直接導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易無法按經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行。劉奇說，政府壟斷的土地市場化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于勞動(dòng)力、資金、生產(chǎn)資料等要素市場化水平，極易滋生各種不法“套利”行為。
根據(jù)有關(guān)專家測算，在征地過程中，農(nóng)民的補(bǔ)償金額僅占土地收益的5%～10%，村級(jí)集體占25%～30%，政府占60%～70%。政府完全控制土地進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)使用的進(jìn)出閥門。低價(jià)征地，高價(jià)出讓的土地差價(jià)，成為不少地方政府土地財(cái)政的主要來源。
與此同時(shí)，土地權(quán)利“二元化”造成農(nóng)地權(quán)利不完整，極大地限制了農(nóng)民市民化過程，更使得我國的“人口城鎮(zhèn)化”明顯滯后于“土地城鎮(zhèn)化”。
劉奇坦言，現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)使得大批轉(zhuǎn)移在外的農(nóng)民既不愿放棄承包土地，也不能有效地處置住房和宅基地，往往形成勞務(wù)輸出地區(qū)的耕地粗放經(jīng)營，大量的住房空閑。有人形容這種現(xiàn)象為“兩只老鼠”，農(nóng)民把家里的房子留給老鼠住，到城里租住只有老鼠才住的房子。這種“兩棲型”人口流動(dòng)造成極大浪費(fèi)。
劉奇認(rèn)為，在農(nóng)地征用過程中，一些農(nóng)民失去生存保障的土地，卻無法享受與城市居民同等的社會(huì)保障權(quán)利，成為邊緣群體。同時(shí)，由于目前對農(nóng)民補(bǔ)償方式簡單，技能培訓(xùn)和就業(yè)扶持不夠，失地農(nóng)民從村民向市民的身份轉(zhuǎn)換難以完成。
針對此，前不久召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，明確強(qiáng)調(diào)“努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力”。
分配之利
農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。當(dāng)前的農(nóng)地改革直接針對農(nóng)村“三塊地”（承包地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地），讓土地權(quán)益釋放紅利，讓財(cái)產(chǎn)性收益給農(nóng)民帶來實(shí)惠。
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組分析指出，農(nóng)村土地一旦確權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以成為投資者，利用市場化機(jī)制對土地實(shí)現(xiàn)資源配置，從而創(chuàng)造出更多財(cái)富。
關(guān)于承包地，《決定》明確提出，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變。在原來的占有、使用、流轉(zhuǎn)、收益等權(quán)益的基礎(chǔ)上，再賦予農(nóng)民對承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保的權(quán)能。承包經(jīng)營權(quán)抵押的客體是土地經(jīng)營權(quán)，不是承包權(quán)。
劉守英說，此次三中全會(huì)《決定》實(shí)際是把法定“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)”分成了兩個(gè)權(quán)利：一是農(nóng)地承包權(quán)，這是與集體經(jīng)濟(jì)組織成員相關(guān)的權(quán)利；二是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，是用以抵押和轉(zhuǎn)讓而獲取收益的權(quán)利。
今后，農(nóng)民可利用承包經(jīng)營權(quán)獲得金融支持。而“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股，來發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，意味著農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與其他主體之間可通過土地股份化實(shí)現(xiàn)聯(lián)合，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。
對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，國土資源部副部長胡存智表示，將借鑒國有建設(shè)用地管理經(jīng)驗(yàn)，抓緊研究建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易納入國有建設(shè)用地市場等交易平臺(tái)。
對于宅基地，《決定》提出，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。根據(jù)測算，我國農(nóng)村的住宅存量龐大，2010年為210億平方米，略高于同期城鎮(zhèn)住宅存量，即使考慮到這些農(nóng)村住宅多屬自建、價(jià)值較低，210億平方米的存量住宅已經(jīng)是一筆規(guī)模極為龐大的存量資產(chǎn)。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英表示，通過破除農(nóng)房交易范圍的限制，可以盤活巨量的“沉睡”資本，這將為新型城鎮(zhèn)化釋放巨大的紅利。他認(rèn)為，通過交易可實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源資產(chǎn)化，將過去實(shí)現(xiàn)不了價(jià)值的資源進(jìn)行變現(xiàn)，讓一些想進(jìn)城、有出路的農(nóng)民能夠帶著“第一桶金”離開農(nóng)村。
《決定》還提出，“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥?！边@意味著一方面土地市場去行政化，通過縮小征地范圍和減少劃撥，從而在征地之外給市場留下更多的空間；另一方面要改變國家、集體、個(gè)人之間分配不合理的格局，在征地環(huán)節(jié)將會(huì)提升農(nóng)民在土地增值收益中的比重。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村研究部副部長劉守英指出，過去，大多數(shù)農(nóng)民并沒有得到集體資產(chǎn)價(jià)值上漲的好處，主要原因是集體資產(chǎn)被少數(shù)村干部私自、不規(guī)范地處置和交易。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場后，農(nóng)村承包地、宅基地、林地、集體資產(chǎn)等，就可以在交易市場上公開、公正地交易。這將讓農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)有一個(gè)合法實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的渠道，保證農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不被少數(shù)人吞掉，讓集體資產(chǎn)在陽光下交易，讓集體組織成員公平分享。（記者 許中科 姜?jiǎng)?郭遠(yuǎn)明 周強(qiáng)）
相關(guān)新聞
更多>>
