本報記者 辛繼召 深圳報道

　　金融監(jiān)管，新局蛻變

　　21世紀經(jīng)濟報道記者根據(jù)資料梳理，中國金融監(jiān)管大致分為三個階段。3月13日上午，十三屆全國人大一次會議聽取了全國人大常委會關(guān)于監(jiān)察法草案的說明、國務院關(guān)于國務院機構(gòu)改革方案的說明。

　　金融監(jiān)管一行三會格局調(diào)整為“一行兩會”，也引發(fā)了業(yè)界諸多想象。

　　2017年以來，中國新金融監(jiān)管框架逐步形成。中央層面，設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，“一行三會”調(diào)整為“一行兩會”，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。原銀監(jiān)會、保監(jiān)會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

　　此次整合銀監(jiān)會和保監(jiān)會的改革舉措，完美體現(xiàn)了“漸進式”改革的真諦。 （李伊琳）

　　導讀

　　21世紀經(jīng)濟報道記者根據(jù)資料梳理，中國金融監(jiān)管大致分為三個階段：第一階段為1992年之前的集中統(tǒng)一監(jiān)管體制階段，第二階段為1992年~2009年，分業(yè)監(jiān)管體制形成；第三階段為2009年至今，金融監(jiān)管體制不斷完善。

　　中國新一輪金融監(jiān)管框架改革終于形成，坐落于北京金融街鑫茂大廈的南北樓的銀監(jiān)會、保監(jiān)會將合并為一家機構(gòu)。

　　3月13日，國務院向全國人大提請審議《國務院機構(gòu)改革方案》。在金融監(jiān)管體制改革領(lǐng)域，將銀監(jiān)會、保監(jiān)會的職責整合，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，作為國務院直屬事業(yè)單位。將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

　　招商銀行首席經(jīng)濟學家丁安華表示，本次金融監(jiān)管改革因由是當前我國的“金融控股”、“混業(yè)經(jīng)營”。參考國外經(jīng)驗，美國上世紀九十年代末擯棄了嚴格的分業(yè)管制體系。事實上，允許金融業(yè)開展“混業(yè)經(jīng)營”本質(zhì)上是尊重市場的選擇。

　　中國金融改革的過程是一個裂變的過程，自中國人民銀行1984年專門行使 中央銀行職責后，到四大行的組建，增加十多家股份制銀行，再到城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社獨立法人的涌現(xiàn)，外資銀行逐步涌入。在此過程中，人民銀行把管理的證券業(yè)、保險業(yè)、銀行業(yè)分離出去。1992年，證監(jiān)會成立；1998年，保監(jiān)會成立；2003年，銀監(jiān)會成立。

　　從機構(gòu)監(jiān)管到功能監(jiān)管

　　上世紀90年代我國金融業(yè)處于發(fā)展初期，“分業(yè)經(jīng)營”、“分業(yè)監(jiān)管”的金融模式得以確立。

　　21世紀經(jīng)濟報道記者根據(jù)資料梳理，中國金融監(jiān)管大致分為三個階段：第一階段為1992年之前的集中統(tǒng)一監(jiān)管體制階段，第二階段為1992年~2009年，分業(yè)監(jiān)管體制形成；第三階段為2009年至今，金融監(jiān)管體制不斷完善。

　　1984年，中國人民銀行確認專門行使中央銀行職責。1992年10月，國務院證券委員會和中國證監(jiān)會成立。1998年6月，國務院證券委員會并入中國證監(jiān)會。1998年11月，中國保監(jiān)會成立，負責對保險業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。2003年4月，中國銀監(jiān)會正式組建，標志著我國“一行三會”分業(yè)監(jiān)管、分工合作的金融監(jiān)管體制正式確立。

　　“一行三會”監(jiān)管格局形成15年后，2018年3月，銀監(jiān)會、保監(jiān)會擬整合組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。該改革方案提出，組建銀行保險監(jiān)督管理委員會是為了“深化金融監(jiān)管體制改革，解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題”。

　　次貸危機后，主要發(fā)達國家都對原有的金融監(jiān)管框架進行了程度不一的修補和改革。其中主要強化了“宏觀審慎監(jiān)管”，以之作為連接貨幣政策和“微觀審慎監(jiān)管”之間的橋梁。

　　而在此次監(jiān)管改革中，強化了央行的角色，將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入央行。

　　21世紀經(jīng)濟報道記者梳理，在分業(yè)監(jiān)管下，自2004年至2007年，銀監(jiān)會逐步構(gòu)建了中國特色的銀行業(yè)監(jiān)管框架，初步建立以資本監(jiān)管為基礎的銀行業(yè)審慎監(jiān)管框架。在這一過程中，工、中、建、交四家國有商業(yè)銀行完成股份制改革并IPO上市。隨后，銀監(jiān)會對存貸款、銀行理財、銀行同業(yè)等一系列業(yè)務進行整頓。

　　不過，在金融發(fā)展過程中，“分業(yè)監(jiān)管”面對的卻是“混業(yè)經(jīng)營”。近年來金融子行業(yè)之間的壁壘逐漸消融，金融機構(gòu)混業(yè)經(jīng)營發(fā)展迅猛，金融產(chǎn)品日益多樣化復雜化，金融亂象和金融風險也由此滋長。

　　金融監(jiān)管早已注意到這一風險。如，2003年，部分商業(yè)銀行開始開展人民幣理財業(yè)務。為此，銀監(jiān)會自2005年11月開始對個人理財業(yè)務進行分類，提出風險管理要求。2013年3月，銀監(jiān)會提出了“非標準化債權(quán)資產(chǎn)”概念和監(jiān)管思路。2014年5月，央行等五部委發(fā)布規(guī)范金融機構(gòu)同業(yè)業(yè)務“127號文”。

　　丁安華認為，次貸危機后主要經(jīng)濟體的金融監(jiān)管改革體現(xiàn)了“功能監(jiān)管”的趨勢。相對于基于分業(yè)經(jīng)營的“機構(gòu)監(jiān)管”，功能監(jiān)管主要是適應金融機構(gòu)混業(yè)經(jīng)營，以求更好地解決監(jiān)管空白和監(jiān)管套利問題。我國金融監(jiān)管改革合并銀監(jiān)會與保監(jiān)會就是為了適應功能監(jiān)管的要求。

　　評級機構(gòu)穆迪認為，銀監(jiān)會和保監(jiān)會的合并將會實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管，降低監(jiān)管套利空間，尤其是在影子銀行活動方面，有助于抑制涉及銀行和保險業(yè)的通道業(yè)務。

　　一委一行兩會+地方金融監(jiān)管局新格局

　　2017年以來，中國新金融監(jiān)管框架逐步形成。中央層面，設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，“一行三會”調(diào)整為“一行兩會”，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。原銀監(jiān)會、保監(jiān)會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

　　2017年7月，全國金融工作會議在北京舉行。提出設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范職責。地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任。

　　人民銀行將在新金融監(jiān)管框架中起到更重要作用?！俺闪⒘藝鴦赵航鹑诜€(wěn)定發(fā)展委員會，其辦公室設在人民銀行，這些都表明人民銀行將在新的金融監(jiān)管框架中起到更重要的作用?！敝袊嗣胥y行行長周小川在3月9日十三屆全國人大一次會議舉行記者會上表示。

　　地方層面，地方金融監(jiān)管局開始設立。21世紀經(jīng)濟報道去年10月獨家報道，全國金融工作會議以后，中央要求各地金融監(jiān)管部門（包括地方金融辦、地方金融工作局等）加掛地方金融監(jiān)督管理局牌子，監(jiān)管職能將持續(xù)加強，與一行三局形成錯位監(jiān)管和補充。

　　丁安華認為，對我國而言，現(xiàn)階段的監(jiān)管架構(gòu)改革，相較于更為激進的方案（例如“雙峰模式”分離審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的模式）更具可操作性。雙峰模式需要將原有監(jiān)管框架徹底拆散、顛覆與重構(gòu)，不論是對政府部門還是對市場機構(gòu)來說都意味著巨大的成本，面臨巨大的不確定性。去年第五次全國金融工作會議在“一行三會”之上設立的國務院“金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”是對原有金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的升級。此次整合銀監(jiān)會和保監(jiān)會的改革舉措，完美體現(xiàn)了“漸進式”改革的真諦。